近日，東莞市自然資源局印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈東莞市建設(shè)用地規(guī)劃條件管理暫行規(guī)定〉的通知》（東自然資〔2021〕417 號），有關(guān)情況如下：

起草背景

規(guī)劃條件是保障國土空間規(guī)劃實施，實現(xiàn)土地利用和規(guī)劃管理要求的主要手段。過去，由于規(guī)劃條件與土地使用條件由規(guī)劃和國土部門分別管理，管理規(guī)范不統(tǒng)一、缺乏銜接，在一定程度上制約了工作成效、甚至造成了一些歷史問題，亟需改革。隨著社會管理精細(xì)化程度加深和機構(gòu)改革部門職能整合，建立統(tǒng)一的規(guī)劃條件管理規(guī)則時機成熟、勢在必行。

主要內(nèi)容和改革亮點

《規(guī)定》起草以解決難點、堵點問題為導(dǎo)向，從全流程的角度出發(fā)，充分考慮了必要性和成熟性，遵循了依法依規(guī)、大膽改革、銳意進取、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)脑瓌t，以全心服務(wù)項目建設(shè)、全面壓減審批環(huán)節(jié)、全程提速增效為目標(biāo)，對現(xiàn)行規(guī)劃條件管理制度進行了綜合改革。

“搭體系”，全面搭建分類合理、層次分明的規(guī)劃條件管理體系

針對過去不同性質(zhì)、不同強度、不同層次的規(guī)劃條件互相混雜導(dǎo)致的著力不均、眉毛胡子一把抓、焦點模糊問題，重新建立“分類管理”和“分級管控”相銜接的雙維度“靶向”精準(zhǔn)管理體系。一是分類管理，根據(jù)性質(zhì)將項目分為“經(jīng)營性”、“產(chǎn)業(yè)”、“公益”三個大類；通過分類突出管理重心，經(jīng)營性項目從嚴(yán)從緊管理，產(chǎn)業(yè)和公益項目從寬從速辦理。二是分級管控，根據(jù)規(guī)劃條件內(nèi)容管控力度強弱，在每類別項目內(nèi)設(shè)定三個級別管控層級，通過內(nèi)容分級匹配管理重點，一至三級管控強度逐級遞減。一級屬于影響規(guī)劃實施和地價構(gòu)成的核心內(nèi)容（如三個類別的土地用途均列為一級管控、經(jīng)營性項目的容積率等等），實行最嚴(yán)格審查、最嚴(yán)密管控，只有符合特定條件方可調(diào)整。二級屬于對規(guī)劃實施有較大影響但屬于允許正向優(yōu)化的內(nèi)容（如建筑高度、建筑紅線等等），實行適度審查、適當(dāng)管控，確有實際原因且符合詳細(xì)規(guī)劃及技術(shù)規(guī)范有關(guān)要求的，可以申請調(diào)整。三級屬于方案布局、風(fēng)貌管控等屬于鼓勵正向優(yōu)化的內(nèi)容，實行輕度審查、彈性管控，即允許結(jié)合宗地現(xiàn)場地形地貌、城市環(huán)境、交通組織等進行正向修正和優(yōu)化，當(dāng)客觀條件不允許或存在更優(yōu)方案時，可在審查建筑設(shè)計方案、辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證階段處理，無需調(diào)整規(guī)劃條件（即無需改出讓合同和變更建設(shè)用地規(guī)劃許可證）。在具體執(zhí)行時，三級管控內(nèi)容還細(xì)分為規(guī)定性指導(dǎo)條款和建議性指導(dǎo)條款,屬于規(guī)定性指導(dǎo)條款的,要求屬地鎮(zhèn)街政府提出申請，對需突破執(zhí)行的條款進行重新論證，由我局集體審議；屬于建議性指導(dǎo)條款的，由用地單位提供充分論證具體理據(jù)后由我局集體審議。

“優(yōu)流程”，明確“技術(shù)管控”與“價值管控”相對應(yīng)的審批流程

針對規(guī)劃條件調(diào)整與變更土地使用條件、補繳土地出讓金之間的對應(yīng)規(guī)則不夠明確等問題，建立健全技術(shù)管控和價值管控相對應(yīng)的雙管控審批流程，做到清楚明了、有章可循。對經(jīng)營性項目，一級管控內(nèi)容（用途、容積率等）實行“兩報兩審”，先由鎮(zhèn)街論證并報請市政府原則同意，再報我局提請市自然資源委員會審議補繳土地出讓金事宜，嚴(yán)格履行集體決策,涉及詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整的，合并報請市政府研究同意；二級（建筑高度、建筑密度、建筑紅線等等）等次級強度管控內(nèi)容，簡化了前置的鎮(zhèn)街報請市政府審批環(huán)節(jié)，但保留了市自然資源委員會集中審議環(huán)節(jié)。其中對建筑密度、增加地下空間必須補繳土地出讓金，其他內(nèi)容無需補繳。簡化環(huán)節(jié)后，既守住了審批底線，又打通了堵點。對產(chǎn)業(yè)項目，除土地用途作為一級管控實行嚴(yán)格審查、必須評估土地出讓金差額、報市政府審批外，其他容積率、建筑高度、建筑密度等所有二級管控均由市局直接審批，根據(jù)國家和省的政策無需補繳土地出讓金差額，以最大的政策優(yōu)惠鼓勵和促進產(chǎn)業(yè)項目原地提容增效。對公益項目，區(qū)分劃撥和出讓兩種情況，對非營利性的劃撥供地項目，一二級均由市局直接審批，快報快審；對營利性的出讓供地項目，除土地性質(zhì)和容積率必須補繳土地出讓金、需報市審批外，其他由市局審批，既支持社會投資參與公共設(shè)施建設(shè)，又確保了出讓金應(yīng)收盡收。

《規(guī)定》強調(diào)，規(guī)劃條件調(diào)整涉及土地出讓金補繳的，必須嚴(yán)格按照《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》、《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價評估技術(shù)規(guī)范》及國家、省有關(guān)規(guī)定進行評估、依法補繳；多項條件同時調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)分別核算各項條件調(diào)整帶來的土地出讓金增減額，合并計算應(yīng)補繳差額。除國家、省政策規(guī)定明確允許減免的情形（如國有工業(yè)倉儲提高容積率可免征土地出讓金差額）外，土地出讓金必須應(yīng)收盡收，嚴(yán)禁違反規(guī)定減免土地出讓金或以土地?fù)Q項目、先征后返、補貼等形式變相減免。同時，“三舊”改造、新型產(chǎn)業(yè)用地、科研用地、地下空間等項目或其他情形，已單獨制定評估和補繳政策規(guī)定的，從其規(guī)定。

“抓融合”，建立以“多審合一”為根本的辦事程序融合制度

針對部門分設(shè)時期，規(guī)劃部門單獨核發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃條件》或《選址意見書》，作為國土部門評估地價和轉(zhuǎn)化為土地使用條件依據(jù)問題，根據(jù)上級“多審合一、多證合一”改革精神，在已供地項目變更規(guī)劃條件手續(xù)環(huán)節(jié)，將用地批準(zhǔn)文書（出讓合同、變更協(xié)議）與《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》通過流程整合實行同時審查、合并出證，不再單獨核發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃條件》和《建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書》），用地批準(zhǔn)文書不再與《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》串聯(lián)審批，從而大幅度提升審批效率。改革后，精簡《建設(shè)用地規(guī)劃條件》和《建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書》）能節(jié)約至少10個工作日；《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》與用地批準(zhǔn)同步辦理，能再節(jié)約至少8個工作日。

“促銜接”，提出新舊有別、尊重歷史的規(guī)劃條件與土地使用條件銜接路徑

針對過去部門分設(shè)造成的歷史遺留問題，按照“法不溯及既往”原則，以《規(guī)定》發(fā)布時間點為分界線區(qū)分處理。對于歷史遺留下來“土地使用條件無具體指標(biāo)”、“原指導(dǎo)性指標(biāo)如何執(zhí)行”、“綠地率等工業(yè)用地指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不一致”、“原批準(zhǔn)項目指標(biāo)平衡延續(xù)”以及“坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換容差”等問題，《規(guī)定》提出切實可行的解決路徑。

對建設(shè)單位或者個人未申請調(diào)整的內(nèi)容，繼續(xù)按照原核發(fā)規(guī)劃條件、原批準(zhǔn)時的技術(shù)規(guī)范執(zhí)行，但詳細(xì)規(guī)劃對于“改建、新建、擴建”時要求捆綁實施的義務(wù)應(yīng)當(dāng)相應(yīng)落實。

需要說明的其他問題

關(guān)于具體內(nèi)涵

《規(guī)定》所稱規(guī)劃條件，是指自然資源主管部門對擬開發(fā)地塊提出的規(guī)劃建設(shè)要求，具體構(gòu)成包括《規(guī)定》第六條所列有關(guān)要素，并非特指、單指市局向鎮(zhèn)街核發(fā)的《建設(shè)用地規(guī)劃條件》文本；根據(jù)工作實踐，《建設(shè)用地規(guī)劃條件》、《建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》等均是規(guī)劃條的文書載體。

關(guān)于管控導(dǎo)向

《規(guī)定》在嚴(yán)格遵循上級法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合東莞實際提出了管控的層級要求，明明白白向企業(yè)講清楚當(dāng)前政策哪些調(diào)整是鼓勵的，哪些是引導(dǎo)的，哪些是禁止的。對經(jīng)營性項目，充分吸收國家、省房地產(chǎn)調(diào)整調(diào)控相關(guān)政策，除設(shè)置嚴(yán)格審查條件外，還明確禁止商業(yè)辦公、商品住宅等經(jīng)營性項目提高容積率，禁止其他經(jīng)營性項目調(diào)整為商品住宅項目，但符合市軌道TOD政策（提倡TOD片區(qū)內(nèi)高強度開發(fā)）、“三舊”改造政策或有關(guān)歷史遺留問題處理政策的除外。對產(chǎn)業(yè)和公益項目，延續(xù)我市“產(chǎn)業(yè)立市”、“保障民生”的清晰定位，一方面堅決保障產(chǎn)業(yè)空間、補足公共設(shè)施短板，另一方面突出調(diào)控導(dǎo)向，明確禁止產(chǎn)業(yè)和公益“跨界”調(diào)整為經(jīng)營性項目用途（公益項目還禁止其調(diào)整為產(chǎn)業(yè)項目）；對確實符合新型產(chǎn)業(yè)用地政策或國家、省鼓勵性政策，比如對符合市政府新型產(chǎn)業(yè)用地政策調(diào)為M0的，符合省停車設(shè)施政策調(diào)為停車場、增加地下空間的特殊情形，也要履行相應(yīng)審批程序由市研究決定，并要按規(guī)定補繳出讓金。

關(guān)于適用范圍

《暫行規(guī)定》主要適用于國有建設(shè)用地的規(guī)劃條件管理，但同時也明確集體建設(shè)用地規(guī)劃條件管理參照執(zhí)行。《暫行規(guī)定》實施后，國有、集體已供地項目調(diào)整規(guī)劃條件手續(xù)將統(tǒng)一按照“東莞自然資源全過程一體化業(yè)務(wù)管理平臺”建設(shè)用地規(guī)劃許可和用地批準(zhǔn)（調(diào)整）業(yè)務(wù)程序辦理，直接同步辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可和用地批準(zhǔn)手續(xù)，不再另行單獨核發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃條件》或《建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書》；涉及已流轉(zhuǎn)出讓集體建設(shè)用地調(diào)整規(guī)劃條件的，應(yīng)提供集體經(jīng)濟組織的書面意見。

同時,《暫行規(guī)定》主要適用于一般項目，對線性城市基礎(chǔ)設(shè)施工程、已建房屋補辦項目等特殊項目，按相關(guān)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。屬于城市更新的“三舊”改造項目的，按城市更新“三舊”改造有關(guān)政策執(zhí)行。

通訊員 | 資源調(diào)控與市場監(jiān)管科、建設(shè)工程管理科